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        韓疾:從“帝王總統”到“脆弱總統”

        劉軍2022-05-12 13:01

         劉軍/文 2022年5月10日,韓國當選總統尹錫悅在國會宣誓就職,就任韓國第20任總統。卸任總統文在寅參加其就職儀式之后,尹錫悅鞠躬送別,看起來一片祥和。

        但是,據《韓國日報》報道,5月10日當天,2600多名市民已聯名向大田地方檢察院舉報,指控文在寅在位期間推行去核電政策涉嫌“濫用職權”,要求檢方介入調查。

        韓國總統——有人戲稱為“世界最高危職業”——此前除了文在寅,大多下場凄慘,以至于有所謂“青瓦臺魔咒”之說?,F在看來,“青瓦臺魔咒”似乎又要掀起波瀾。

        “魔咒”之說,并無依據,但是,韓國多屆總統的坎坷經歷、悲慘下場,的確反映出韓國民主主義制度中的結構性痼疾,值得詳加審視和深思。

        韓國歷史學者樸泰均在《韓國現代史:十個代表性事件的深度解讀》一著中指出,韓國是“二戰”后誕生的新興國家中少數(韓國人自稱是唯一)成功實現工業化與民主化的國家,首先通過工業化實現經濟發展,進而促進作為上層建筑的政治民主化。民主主義的發展是自由選舉制度完善的必要條件,韓國的現代史充分說明了這一點。

        韓國學者金在原在《韓國政治中的選舉活動與黨內競選》一文中,簡要回顧了韓國締造民主主義的歷史。1945年8月15日,日本投降,第二次世界大戰結束,處于日本殖民統治下的朝鮮半島迎來了解放。此后,美蘇兩國以解除日本武裝為由,將朝鮮半島以北緯38度線攔腰截斷并實行軍事統治,朝鮮半島被分治。南部于1948年8月15日成立了大韓民國(韓國)政府。韓國于1948年5月10日舉行選舉,產生了制憲國會,制定了大韓民國憲法并成立了政府。

        但是與西方由市民階級推翻封建王朝而建立的普通、平等、直接、保密選舉的民主式選舉制度不同,韓國選舉制度是聯軍戰勝日本后“留給韓國的禮物”,當時韓國民眾對民主選舉制度缺乏深刻認識,權利意識淡薄,因此歷屆選舉均由于執政者不正當介入,民意被極大歪曲。每逢選舉,就會出現“米酒選舉”、“膠鞋選舉”、“五當四落”等賄選現象。20世紀5O年代,韓國(第一共和國時期)發生過許多選舉弊案。1960年3月15日舉行的正副總統選舉,發生了大規模的舞弊事件(“3·15”不當選舉),學生和市民發動“4·19”民主化運動,迫使自由黨政權下臺,新的自由選舉制度在第二共和國時期得以確立。

        但是,第二共和國無力施行民主統治,樸正熙等軍部勢力于1961年發動五一六政變,攫取國家政權,又在美國壓力下實行民主選舉,樸正熙退役組黨參加總統選舉,韓國進入第三共和國時期。1971年,樸正熙發動“維新政變”,強行修改憲法,實行更加嚴酷的軍事獨裁統治,韓國進入第四共和國時期。樸正熙時期,實行“開發獨裁”,大力發展經濟,創造了“漢江奇跡”。

        1979年l0月26日,樸正熙遇刺身亡,韓軍保安司令全斗煥于1980年就任總統,推行高壓統治(第五共和國時期)。全斗煥政權末期,國民要求修改憲法、實行直選的呼聲高漲,軍事獨裁政權岌岌可危。全斗煥說服當時執政黨總統候選人盧泰愚,接受民眾提出的“改憲直選”的要求。1980年6月29日,盧泰愚發表國民講話,同意改憲實行直選,史稱“6·29” 宣言。此后,經過朝野協商實現的改憲,推行直選制并制定了現行《大韓民國憲法》(第六共和國憲法),盧泰愚在第13屆總統選舉中擊敗在野黨候選人金泳三、金大中、金鐘泌,當選第六共和國總統。

        “6·29”宣言之后的選民爭取總統直選事件,在韓國民主主義發展史上具有歷史性意義。此后,在民主、合理原則下建立的民主政權,執政者介入選舉的不合理現象逐漸消失,但是候選人向選民買票的陋習依然長期存在。

        1992年,金泳三成功當選,持續推進選舉制度改革,“不花錢的選舉”與“選舉公營制”等形成制度化。盧武鉉政府進一步深化選舉制度改革,制定了嚴格的選舉制度,規定即使動用小額的非法選舉資金,也將使候選者的當選無效,并被剝奪政治權利,此后金錢選舉逐漸消失,韓國民主主義選舉制度逐步完善??梢哉f,民眾經過斗爭實現了直選制的愿望,保障了國民的主權得以實現。

        韓國現代史

        韓國現代史:十個代表性事件的深度解讀
        【韓】 樸泰均 /著
        邢麗菊 /譯
        復旦大學出版社
        2018年6月

         

        美國政治學者塞繆爾•亨廷頓指出,檢驗一個國家民主制度是否鞏固的重要指標是兩次政黨輪替,即國家政權通過選舉兩次和平轉移。按照這一標準,韓國民主主義制度已經經過了兩次國家政權選舉易手的檢驗。韓國已經進入了民主政治階段。

        但是,在很多研究者看來,韓國的民主制還不夠成熟,存在著一些結構性的難題。

        韓國學者裴鎮碩和樸善京在《兩面臉:韓國“帝王總統”到“脆弱總統”》一文中指出,對于樸槿惠前總統的腐敗案及其影響力是如何形成的,存在兩種對立的觀點:“帝王式總統”和“脆弱總統”。

        前者認為,“帝王式總統制”是韓國政治的主要特征,韓國的民主制度已經被集中在總統權力上,缺乏有效的制度來制約“帝王總統”的權力。但后者認為,韓國總統在任期初期得到了國民的大力支持,卻在執政的后半期因腐敗丑聞而無力實施核心政策——韓國政治的根本問題“脆弱總統”,而不是“帝王總統”。

        裴鎮碩和樸善京認為,對于韓國總統來說,帝王總統和脆弱總統是一枚硬幣的兩面,就像兩面神雅努斯的臉。在韓國的民主制度設計中,總統在任期初期享有帝王般的權力,但隨著任期走向結束,便逐漸變得脆弱和無能。

        1987年民主化以后,歷屆韓國總統都經歷了類似的政治起伏。在總統的任期初期,輿論對新領導人的期待和友好態度實際上是“蜜月期”。在這段“蜜月期”,總統們有時會以強有力或意想不到的方式推行自己的政策,并使用許多可以支配的政治工具,這符合帝王總統的模式。

        在總統任期的初期,在野黨和反對派無法輕易挑戰總統的權力,因為總統往往會獲得公眾的高度支持,權力集中在總統和他的親信手中,由于制度化程度較低,執政黨和內閣在初期處于弱勢,很難阻止“帝王總統”和親信們的不正之風,腐敗的可能性很大。此外,由于檢察官、警察和審計署等公共當局都在帝王總統的控制之下,這些機構通常不能在總統任期的早期,就腐敗丑聞的政治風險發出警告。

        在總統任期的中期,當總統的親屬或工作人員卷入腐敗丑聞時,便是政治危機來臨的時刻。腐敗是帝王式總統制的固有特征,腐敗丑聞是瓦解帝王式總統制并將其轉變為脆弱總統制的催化劑。因為在國民的支持下,在野黨和媒體沒有公開反對總統的果斷改革措施,因此,腐敗事件就成為在野黨和媒體很好的政治目標。沒有連任機會的單一制總統在任期結束時,由于無法避免“跛腳鴨”的地位,實際已經相對脆弱。因此,隨著腐敗丑聞爆發和支持率的急劇下降,他們的權力也將急劇削弱。這樣一來,總統就有可能失去對執政黨的政治控制,或因公務員不愿意執行不受歡迎的總統的政策,進而導致政府的道德風險。

        裴鎮碩和樸善英還指出,雖然樸槿惠總統被彈劾和定罪過程中暴露出來的非法行為比較罕見和極端,但事實上,自1987年民主化以來,沒有哪位總統沒有腐敗和濫用權力的嫌疑,因為制度上的制約和平衡幾乎沒有發揮作用。“帝王總統”似乎不受限制,但事實上,它只有在公眾支持的基礎上才得以維持。由于腐敗丑聞,總統的支持率下降,經常引發執政黨內部的分裂。此外,由于選舉周期不同步,執政黨在任期內必須進行頻繁的選舉,因此必須對國民的不滿保持敏感。當公務員、行政官僚不再追隨這位不受歡迎的、沒有連任機會的總統時,“帝王總統”就會逐漸變為“脆弱總統”。

        關于帝王式但脆弱的總統制度的爭論,也曾引發了韓國政治學界關于修憲的討論:能否通過修憲,防止政治領導人的失敗,從而發展和鞏固韓國的民主主義?

        韓國現行憲法被稱為“1987年憲法”,是因為1987年10月民主化運動后修改的憲法。1987年6月,執政的威權主義政黨承認民主主義后,5年一屆、不得連任的總統任期成為憲法的核心,因為國民當時普遍擔心:超過一屆的總統任期,可能會增加出現獨裁領導人的風險。從那時起,1987年的憲法一直保持至今,盡管偶爾嘗試修改。

        但是,樸槿惠前總統的彈劾案使國民認為,韓國現行的總統制存在缺陷,可以通過修憲來解決。1987年的憲法修正案沒有充分涵蓋重要的憲法問題,威權政府的一些條款和措辭沒有受到影響。由于時間的限制,1987年的憲法修正案只涉及總統直接選舉和總統任期。同時,在前獨裁政權下,幾乎所有的憲法修正案都是作為政治工具來延長獨裁者的任期,任何修改憲法的提議,都曾被解釋為一種政治策略。在鞏固了三十多年的民主選舉之后,公眾對1987年以前普遍存在的獨裁者和民主崩潰的復發的擔憂已不再常見。

        因此,文在寅前總統曾于2018年3月26日向國會提交了修憲案,核心內容是“加強公民權利和國民的基本權利”“通過地方分權賦予地方自治團體權力”“限制總統的權力”“4年連任制”。其中,第3、4點突出反映了圍繞帝王總統制和憲法權力的爭論。

        但是,文在寅修憲案受到保守的在野黨的抵制。2018年5月24日,韓國國會召開全體會議審議文在寅政府的憲法修正案。由于在野黨強烈抵制,僅有114人參加投票表決,未達到法定的192人,國會宣布投票不成立。文在寅政府修憲的努力失敗,自此再未嘗試。

        葛小輝在《韓國政治的結構性問題:雙重分裂結構和兩種“體制”的制約》一文中認為,韓國歷任總統在任期中或卸任后遭遇各種政治困境,原因在于韓國政治表象背后的“結構”性因素和“局勢”性因素。

        在“結構”性因素方面,韓國政治受到雙重分裂結構的制約;在“局勢”性因素方面,則受到兩種“體制”的制約。所謂雙重分裂結構,是指朝鮮半島上的南北分裂和韓國國內的社會分裂,其中的社會分裂,既包括嶺南地區與湖南地區之間的地域對立,還包括進步勢力與保守勢力之間的理念對立。

        兩種“體制”則指政治上的“87年體制”和經濟社會上的“97年體制”,即1987年“六月抗爭”之后形成的憲政體制,和1997年亞洲金融危機發生后韓國全面推行新自由主義政策而形成的經濟社會體制。

        韓國政治學者崔章集將其總結為兩個根本矛盾:一個是冷戰結構(南北分裂)的問題,一個是新自由主義全球化帶來的社會分裂問題。但韓國各主流政黨,沒有致力于解決這兩個根本矛盾,而是在進步和保守之理念沖突的名目下,盲目發動大眾“為了反對而反對”,使本應踐行調節沖突責任的政治過程,充滿了強烈的報復性,并在多黨競爭和選舉政治機制的作用下被不斷再生產,以致韓國民主制度反復陷入結構性困境。

        鑒于韓國民主主義制度的結構性痼疾,有些研究者提出了比較激進的改革主張。比如,韓國學者姜明世在《韓國的選舉制度與政治體制》一文中提出,小選區制、多數制、總統制及地域主義是韓國實現平等的民主主義的障礙,必須加以改革。要提高韓國的福利國家水平,實現平等的民主主義,就必須擺脫選區制和多數制的束縛,向比例代表制轉變,進行第二次民主化運動。

        姜明世還提出,韓國要效仿西歐國家采用比例代表制的選舉制度,將總統中心制轉變為議會中心制。這樣,韓國必須拋棄對總統制的幻想,進一步促進比例代表制的改革,因為在多數制選舉制度和總統制下,進步勢力在保守勢力地盤上斗爭并取勝的幻想是不切實際的——比例代表制才是實現平等民主主義的最有效的途徑。

        但是,要實現這些政治制度上的結構性改革,需要進行憲法層面的重大修改,這又必然要經過劇烈的政治辯論和政治斗爭。鑒于文在寅的修憲努力已然失敗,此次政權交替后,保守派已經通過尹錫悅獲選卷土重來,韓國民主主義制度結構性改革的前景,是并不樂觀的。

        北京大學博士。曾任日本多所大學、研究機構研究員和訪問教授。主要研究領域包括文學與文化研究、社會文化比較研究、政治哲學與思想史等領域,在相關領域著述豐富。
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